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关于案件质量终身负责制的调研

发布时间:2016-10-20 14:47:07


                            党组书记、院长 刘宗秀

论文提要:人民法院的第一要务是执法办案,首要责任是案件质量责任。要优质高效地完成执法办案任务,必须坚持权责一致的原则,必须界定审判权限和审判管理权限,必须强化案件质量责任,必须明确责任主体、责任内容、责任范围, 必须建立健全责任评价机制和责任追究机制。对此,承德县人民法院和双桥区人民法院积极探索,全面推行案件质量终身负责制,找到了一条预防案件质量问题出现的有效途径,使案件质量实现了大幅提升。本文紧密结合审判实践,用事实回答了推行案件质量终身负责制的必要性、必然性和可行性,从理论上明确了案件质量的责任主体、责任内容和责任范围,在实践中初步探索形成了责任评价和责任追究机制,对推行案件质量终身负责制实践中存在的问题,进行了认真查找分析,有针对性地提出了解决方案,我们相信本文对深化司法体制改革、落实司法责任制具有积极意义。

一、案件质量终身负责制的实践意义

推行案件质量终身负责制有没有必要?是不是可行?承德县法院经过实践探索,统一了认识,得出了肯定的答案。近一年来,双桥区法院进行了借鉴推广,效果良好。承德县法院一审案件改判发还重审率(以受理案件数做基数)2011年为12.7‰,2012年为4.8‰,2013年为4.6‰;双桥区法院一审案件改判发还重审率2016年前9个月比2015年下降11.9‰;承德县法院民商事案件调撤率2011年为79.68%2012年为90.62%2013年为91.02%2014年为81.03%;双桥区法院民商事案件调撤率2016年前9个月比2015年提高1.8%①。

(一)推行案件质量终身负责制的必要性

“一次不公正的审判,其恶果甚至超过10次犯罪,因为犯罪虽是无视法律”——好比污染水流,而不公正的审判则毁坏法律——好比污染水源"②。不公正审判造成的恶果是对法律的亵渎,它会损害社会的公平和正义,降低公众的信任度,要提高案件质量,确保公平公正,必须注重激发和调动审判人员的主观能动性,案件质量终身负责制是进一步增强办案人员案件质量意识的需要,也是进一步增强办案人员案件责任意识的需要,有利于办案人员自我加压,激发主观能动性,基于审判实践的需要,有必要推行案件质量终身负责制。

(二)推行案件质量终身负责制的必然性

"没有无义务的权利,也没有无权利的义务"③。对公权力重要组成部分的审判权,权力行使者必须承担公平公正审判的义务,这是权利、义务本质属性所决定的。正确行使权利,全面履行义务,必须有完善的权责一致的运行、监管和问责机制,它是审判权依法运行、正确运行的保障。行使了权力,就要对行使权力的后果负责,不正当行使权力,应当承担相应责任,这种因权利行使而产生的责任本质是不受时间限制的,这是权利、义务相一致原则的基本属性和必然要求。

(三)推行案件质量终身负责制的可行性

《法官法》第十一章对法官徇私枉法、刑讯逼供等十三种行为有明确的惩戒和处分种类及处分程序规定,《公务员管理法》对此也有具体规定,按《法官法》和《公务员管理法》规定和法官、公务员管理机制,实行问责有法律依据,有制度保障,法官在岗可问责,调离可问责,辞职退休后仍可依法问责,依据现行法律、法规推行案件质量终身负责制有法理依据,是可行的。

二、案件质量终身负责制的实践情况

(一)案件质量终身负责制的责任主体、责任内容和责任范围

探索和推行案件质量终身负责制,必须明确界定对案件质量终身负责的责任主体、责任内容和责任范围。对此,审判实践中也有共识。

案件质量终身负责制的责任主体。责任主体是具体的责任部门和责任人,体现在案件质量上就是谁主办谁负责,谁主管谁负责。谁主办谁负责就是审判权终身负责制,谁行使审判权,谁必须履行审判义务,承担审判责任、谁主办谁负责体现了案件质量终身负责的权责一致性,具有主体排他性。谁主管谁负责就是审判管理权终身负责制,同审判权终身负责制相一致,谁行使审判管理权,谁就必须履行好审判管理义务,承担管理责任。在实践中,无论是追究审判责任、还是追究审判管理责任,都要始终与审判权限和审判管理权限对应,由相关责任主体承担主次责任、连带责任。此外,法院对审判部门和审判管理部门的案件质量问题,一律视情节给予通报批评、取消评先评优资格等组织纪律处理。

案件质量终身负责制的责任内容。实践中,法院的每一名审判人员和审判管理人员,都始终对三个方面案件质量过错承担责任。第一,实体过错。“让天平永不倾斜”是法官的价值追求,要实现这个目标,审判人员和审判管理人员必须对所办理、所管理的案件做到证据充分、事实清楚、适用法律准确,如果在证据采信、事实认定、法律适用的任何环节出现质量问题,造成证据采信偏颇、认定事实不清、适用法律不当的实体错误,有关人员都要承担相应的实体责任。第二,程序过错。程序公正是实现实体公正的保障,没有程序公正就没有实体公平,从这一角度说,程序责任更为重大。保障双方当事人充分行使诉权,就必须不折不扣地完成程序法规定的动作,对当事人享有的起诉反诉权、答辩抗辩权、申请回避权、举证质证权等,审判人员和审判管理人员必须明确告知,切不能有任何遗漏。第三,方法过错。出现案件质量问题,除实体或程序方面的过错外,最重要的原因就是工作方法问题。比如表情态度不好、言语表述不准、释法明理不清、工作马虎大意等等,这些问题看似事小,实则影响重大。冷眼相对、冷语相加,就会使当事人对法官缺乏信任,给审理案件造成不必要的麻烦;说理不清、释法不明,就会使当事人对法律产生误解,从而对案件结果不满;工作马虎大意更易出错,有时会酿成大错,为此,有必要把工作方法和工作作风过错作为问责内容。

案件质量终身负责制的责任范围。责任范围是指应该对哪些问题、对哪些事项负责。负责庭审职责的要承担庭审责任,负责管理职责的要承担管理责任。庭审责任主要指向合议庭组成人员,不论是独任制还是合议制,审判长都要主持整个庭审活动,对案件的整个审理过程负责,对各个审判环节把关,对确保诉讼当事人、诉讼参加人及诉讼参与人行使合法诉权负责,对举证、质证,特别是对证据采信的合法性负责,对法律事实的认定负责,对法律适用的准确性负责。合议庭成员在庭审合议过程中,除对上述事项与审判长共同负责外,还要对自己提出的合议意见负责,错了要终身担责。管理职责主要指向享有审判管理权的责任主体,审判管理权包括院、庭长的审批把关权,审判管理部门的审判管理权、案件评查等职能部门的监督权,与此相对应,院领导要对应承担审批责任,审判管理部门要对应承担管理责任,案件评查部门要对应承担评审监查责任。

(二)案件质量终身负责制的内部评价机制和外部评价机制

有没有案件质量问题,应不应该承担案件质量责任,这需要建立完善、科学、有效的评价机制。在探索建立案件质量评价机制过程中,我们突出抓了内部评价机制和外部评价机制两个机制建设。

内部评价机制。内部评价机制包括案件质量评查制和自查评比制。案件质量评查是案件质量评价的重要环节,是对案件质量的综合性评价。我们从建立和完善案件质量评查机制入手,设立独立于审判业务系统的评查机构,制定具体的评查标准,对所有审结案件从程序到实体进行全面评价审查,同时对文书制作、文书归档、组卷、诉讼费用收取等诉讼外活动进行评价审查,把案件的优秀率、合格率作为评价审判人员业绩的主要内容,对不合格案件一律按未结案件重新处理。自查评比活动是对案件质量评价的必要补充,在本院范围内组建由审判委员会委员、业务庭长参加的自查评比委员会,自查、抽查已结案件,评选典型案例,评选表彰优秀审判人员,对发现问题的及时纠正,评选优秀裁判文书,进一步丰富案件质量评价手段,对提高案件质量发挥了有效作用。

外部评价机制。 外部评价机制一般包括当事人上诉、上级法院改判或发还重审案件、当事人信访、群众违法违纪举报等。当事人上诉、信访和违法违纪举报是对办案质量好坏、效率高低、审判人员服务态度的一种个人评价,尽管个人评价有一些是不客观、不全面的,但从一定角度看,都有一定的合理性,对我们提高案件质量具有参考价值;上级法院改判或发还重审案件是对案件质量的法律评价,上级法院改判,是终审裁判,是发生法律效率的裁判,是对一审案件质量的最终评价,也是评价和追究案件质量责任的重要依据。

为实现内、外部两个评价机制效能的最大化,我们着重强化了评价结果应用工作。全面推行审委会研讨案件质量机制,定期召开分析会,有针对性研讨案件质量问题的成因,对发还重审和改判案件做到一案一分析研讨,请评查部门发表评查意见,请审判长、庭长、主管院长对原判和发回重审、改判的理由和结果谈看法,请审判委员会委员做深度研讨,这一做法,不仅科学、客观地认定了内、外部评价的正确性,而且有利于准确地认定“两错”案件和瑕疵案件,使责任人心服口服。对研讨达成的共识以会议纪要形式下发,指导审判,有效解决同案不同判等案件质量问题,统一了法律适用标准。

(三)案件质量终身负责制的责任追究机制

19957月施行的《法官法》,明确规定了法官享有的权利和应当履行的义务,明确列举了法官不得有的13种行为,违反者应当给予警告至开除处分,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

近年来,为进一步规范案件质量责任追究工作,最高人民法院先后制定实施了《关于人民法院审判人员违法审判责任追究办法》等十几项有关执行、回避、审限、公开审判等方面的案件质量责任追究制度;河北省人大常委会制定了《关于实施错案和执法过错责任追究制度的暂行办法》;河北省高院制定了《人民法院瑕疵案件责任追究办法》等一系列地方法规、规章和工作制度,这些法律、法规和规章制度对案件质量责任追究的范围、处分种类、处分程序分别做出规定,形成了比较完善的案件质量责任追究制度。我们在贯彻执行上述制度中,紧密结合审判、执行工作面临的新形势、新任务,在案件质量两错责任、瑕疵案件责任、信访责任追究上做了积极探索。

严格落实案件质量两错责任。对故意或过失造成错案和执法过错的审判人员和审判管理人员,依照《“两错”责任追究办法》给予经济处罚和纪律处分。

严格落实案件质量瑕疵责任。对由于业务水平、工作责任心等原因致使所办案件出现一定差错,尚不构成错案的审判人员和审判管理人员,依照《瑕疵案件责任追究办法》给予通报批评、诚免谈话等处理。

严格落实案件质量信访责任。当前,信访问题已经成为困扰法院工作的顽疾,一些当事人不按法律程序上诉、申诉,无视法律规定上访,接访、稳控、问题化解难度极大,为强化源头治理,我们广泛征求意见,创新并全面推行了案件质量信访责任,即凡是因工作方法不严谨、释法明理不到位、案件审理不规范等原因导致当事人上访投诉的,案件质量有关责任人要共同承担接访、陪访、信访问题解决及信访人稳控等责任,直至当事人息诉罢访;凡办案过程中存在违法违纪导致当事人上访的,依法依纪严肃处理。

三、案件质量终身负责制运行中存在的问题

(一)思想意识松懈

对案件质量,党组在抓常、抓细、长抓上功夫不够,虽然对案件质量工作高度重视,经常研究、部署,但引导、督导落实工作存在一定差距。部分干警以案件数量过多、压力过大为由,办案不精、办案不细,在严格坚持“以事实为依据,以法律为准绳”,打造铁案方面仍有短板。在工作岗位变动、手续交接过程中,衔接不好,有的案件审限过长,有的在经过当事人信访后才落实到位。

(二)审批把关不严

案件质量逐级审批把关制度的细化和落实不够,对层层把关、层层负责、层层制约的审批工作不够规范,主管院长对庭长、庭长对审判长报送文书的审批把关责任还需进一步严格和规范。有的案件因为审批把关程序衔接问题,导致出现审判质量问题。

(三)责任追究不严

在审判工作中,对因案件质量或审判作风发生的信访问题,有关责任人虽承担了劝访、接访、稳控、化解责任,但合议庭、庭长、主管院长、院长和审判委员会改变案件主办人意见出现案件质量问题的,没有严格按照责任权限、过错大小分别承担案件质量的直接责任、主要责任或领导责任。

(四) 业务培训与指导不够

组织织审判人员政治业务培训少,除本院定期组织业务、政治学习外,缺乏有针对性专业性培训。对于重大疑难案件,业务研讨与交流机制不够完善,干警对于法学前沿性问题掌握不及时,影响办案质量。

四、针对案件质量终身负责制的几点建议

(一)强化思想引导

对案件质量,党组必须高度重视、精心研究、周密部署,注重引导全院上下提高认识,并在抓案件质量的思路、目标、方式、方法上达成共识,形成全院、全员主动抓案件质量,主动预防案件质量问题发生的良好氛围,把全面提高案件质量变为积极的司法实践行动。

() 强化审批把关

不断完善案件质量逐级审批把关制度,构建层层把关、层层负责、层层制约的审批工作模式,不断规范庭长对审判长、主管院长对庭长、审判长报送文书的审批把关工作,实现多角度、多层次透视、监管案件质量模式。

()强化责任追究

问责既有事先警示作用,又有事后惩罚功能。按责任追究机制,对出现案件质量问题的责任主体,一律由有关职能部门提出处理意见,按程序严格追究责任。

()强化业务培训

组织审判人员进行政治业务培训,提高综合素质。除本院定期组织业务、政治学习外,还积极组织审判人员参加上级法院举办的各种培训班,参加中国法学会、律师协会、检察机关举办的业务培训,从不同角度、不同侧面全面理解法律的内涵、外延及适用,不断丰富审判人员的理论知识,提高办案能力。

()强化监督机制

建立全方位的内部监督体系,既注重发挥案件评查部门的监督作用,又注重发挥审监、纪检、监察部门的监督作用,形成内部执法监督分工负责、互相配合、互相制约的监督机制。同时,不断畅通外部监督渠道,主动向人大代表、政协委员和群众代表征求意见,主动请检察院派员对各类案件进行监督,全方位规范审判活动,有效提高办案质量。

结 语

案件质量终身负责制对深化司法体制改革、落实司法责任制具有重要意义,作为基层法院要努力实现让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义的目标,优质高效地完成执法办案任务,必须坚持权责一致的原则,必须界定审判权限和审判管理权限,必须强化案件质量责任,必须明确责任主体、责任内容、责任范围, 必须建立健全责任评价机制和责任追究机制。

: ①分别为承德县、双桥区法院审管办统计数据。

②培根《论司法》、商务印书馆1983年版第193页。

③马克思:德国政治家、思想家。


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